군 예산편성에 주민 목소리 담아야

최근 이재명 성남시장이 국정감사장에서 한 발언이 화제가 되고 있다. 그가 한 발언의 요지는 ‘중앙정부가 건설분야 예산을 과도하게 책정토록 요구하고, 이를 따르지 않는 지자체에는 교부금을 낮추거나 안 주는 등 지자체 운영에 직접적인 간섭을 한다’는 것이다.

이를 본 국민들은 세금을 낭비하는 정부의 방침도 문제지만 이런 정책을 따르지 않는 지자체에 불이익 주는 것이 더 큰 문제라고 말한다. 중앙정부가 교부세와 보조금을 통해 지방정부를 통제하고 억압하는 현실이 드러난 것이다. 이런 정부의 통제는 재정자립도가 낮은 지자체일수록 커질 수밖에 없다. 양평군 또한 재정자립도가 전국 최하위 수준에 머물고 있다.

이에 본지는 군이 다음 달 초 진행할 2017년 예산편성안 주민설명회에 맞춰 예산편성의 실체를 살펴보고자 특집 기획기사를 마련했다.

그 첫 번째 순서로 예산과 관련된 각종 개념과 의미를 살펴보고자 한다. 독자 누구라도 군 예산서를 쉽게 접할 수 있게 하자는 취지다. 일반회계, 특별회계, 징수교부금, 조정교부금, 국고보조금 등이 어떤 개념인지, 또한 지자체 재정에서 중요한 지표로 쓰이는 재정자립도와 자주도 의미를 알아본다. 개념을 알아야만 군 예산편성의 본질을 파고들 수 있기 때문이다.

이후에는 각 부서별, 사업영역별 예산편성 현황을 살펴본다. 지난 5년간 예산편성의 변화와 타 시군과의 비교분석 등을 통해 그동안 군이 어떤 기조로 예산을 편성했고, 실제로 중요하게 다룬 사업은 무엇이었고, 어떤 부분이 부족한 지 파악해 보고자 한다.

이는 그간 군의 주민참여예산제도가 주민숙원사업을 반영하는 정도에 그치는 것에서 벗어나 예산편성 방향에 군민의 목소리를 담자는 의도다. 올해 군의 주민참여예산은 21건 10억원 반영에 그쳤다. 그 내용도 마을회관 보수, 가로등 설치, 농로 포장 등으로 단순 민원 해결성 반영일 뿐이었다.

그리고 약 300억원 규모의 수질개선부담금의 올바른 사용과 갈수록 늘고 있는 공모사업비 등도 살펴볼 예정이다. 특히 올해 군은 수질개선부담금을 종합운동장과 쉬자파크 건설사업에 사용했고, 이는 내년에도 이어질 전망이어서 논란이 되고 있다.

너무나 당연한 말이지만 군이 쓰는 모든 돈은 군민들이 낸 세금이다. 따라서 이 돈을 어떻게 써야할지 의견을 내는 것은 군민들의 당연한 권리다. 이번 기사를 통해 양평군민과 시민단체들이 군 예산편성에 좀 더 관심을 기울이길 바란다.

예산 규모 늘어도 재정자립도·자주도는 하락세

중앙정부 의존도 갈수록 높아져

지방자치단체의 예산은 일정기간의 수입과 지출의 예정액으로 자치단체장이 편성해 의회의 심의, 의결로 성립된다. 지자체장은 회계연도마다 예산안을 편성해 시·도는 회계연도 개시 50일 전까지, 시·군·자치구는 40일 전까지 의회에 제출해야 한다.

예산이 편성되는 과정은 ①예산부서의 예산편성 방침 결정 ②각 부서에 지침 시달 ③각 부서의 예산 요구 ④예산부서의 사정·계수정리 ⑤자치단체장의 결정의 순서로 예산서가 작성되고, 여기에 예산설명서가 첨부돼 의회에 제출된다.

회사나 지방자치단체나 그 조직의 실체와 운영 전반을 살펴보기 위해서는 반드시 예산을 알아야 한다. 어디에 어느 정도의 자금을 쓰는지를 알면 그 조직이 추구하는 목표와 정책방향을 알 수 있기 때문이다.

그런데 예산을 살펴보는 것이 쉬운 일은 아니다. 예산서에 사용되는 단어와 수치들은 그 개념을 알지 않고서는 의미를 파악하기 힘들다. 군민 누구라도 군 예산서를 보고 그 의미를 파악할 수 있도록 하자는 취지로 기획기사의 첫 번째를 개념정리로 마련했다. 군 예산안은 군청 홈페이지(www.yp21.go.kr)에서 누구나 확인할 수 있다.

예산편성에 쓰이는 돈의 종류는?

올해 양평군의 세입예산은 지난 3회 추경예산안을 포함해 5362억8480만원 규모다. 세입예산은 군이 올해 벌어들인 모든 자금을 말하고, 세출예산은 그 반대로 군이 쓴 모든 돈을 뜻한다.

세입예산에는 일반회계와 특별회계로 나뉘는데 일반회계는 군 자체수입인 지방세와 세외수입(군이 자체적으로 벌인 수익사업을 통해 벌어들인 돈, 대표적으로 군 재산 임대수입 등이 있다)과 정부와 경기도가 주는 국·도비를 포함한 것을 말한다.

중앙정부와 경기도가 지자체에 지원하는 금액은 또 다시 교부금과 보조금으로 나뉘는데 국비인 지방교부세와 경기도가 주는 조정교부금은 중앙정부와 경기도가 걷은 세금을 지자체에 다시 나눠주는 것으로 이 금액은 지자체가 자유롭게 쓸 수 있다.

이에 반해 국고보조금과 도비보조금은 그 사용처가 이미 정해진 돈이다. 예를 들면 도로개설, 하천정비, 복지사업 대상자 지원사업 등 국가나 시·도가 할 사업을 기초지자체가 대신 하니 보조비를 받는다는 의미다.

특별회계는 공기업특별회계와 기타특별회계로 나뉘는데 공기업특별회계는 상·하수도사업을 통해 벌어들인 수입이고, 기타특별회계는 수질개선기금, 의료보호기금, 발전소주변지원사업 등 국가의 기금에서 지원되는 금액을 말한다.

예산을 일반회계와 특별회계로 나누는 이유는 별도로 결산을 진행하기 때문인데, 양평군의 경우 전체예산의 5% 미만 수준이다. 일반적으로 지자체 예산을 거론하는 것은 일반회계만 포함한다고 보면 된다. 지자체 예산 관련한 각종 지표에도 특별회계는 취급하지 않고 있다.

<표-1> 양평군 최근 5년간 일반회계 세입예산 비율

<표1>에서 보듯 군 세입예산의 가장 큰 비중을 차지하는 것은 지방교부세와 보조금이다. 2012년 자체수입인 지방세는 16.5%, 세외수입은 8.11%였고, 지방교부세는 35%, 보조금은 32.4% 규모였는데 올해에는 지방세 15.3%, 세외수입 5.24, 지방교부세 36.6%, 보조금 31.4% 수준이다. 자체수입의 비중은 점차 줄고, 교부세와 보조금은 늘고 있는 것을 볼 수 있다. 즉, 군 재정자립도가 점차 낮아지고 있다는 의미다.

갈수록 하락하는 재정자립도·자주도

재정자립도란 지자체 일반회계 세입예산 중 자체수입이 차지하는 비중을 말한다.

재정자립도는 지자체의 재정적 자립수준을 측정하는 지표 역할을 한다. 재정자립도가 높다는 것은 해당 지자체의 경제활동이 활발하고 소득이 높다는 징표다.

그런데 일각에서는 재정자립도에서 특별회계 수입을 제외하고 있고, 지방채 수입은 자체 수입에 포함되어 있어 정확한 재정자립 수준을 파악하는 데는 한계가 있다고 지적한다.

재정자주도란 일반회계 세입 중에서 자체수입과 국가에서 지원하는 재원 중 자유롭게 쓸 수 있는 재원인 지방교부세와 조정교부금을 합한 비율을 말한다. 재정자주도가 높을수록 지방자치단체가 자율적으로 사용할 수 있는 예산의 폭이 넓어진다.

재정자주도는 재정자립도보다 더 포괄적인 개념으로 지방자치단체들은 재정자립도와 함께 재원 활용 능력을 표시하는 지표로 재정자주도를 사용한다. 하지만 이 역시 문제가 있다. 국비보조를 받아 시행하는 지자체 사업 중 대부분이 지방비를 포함하기 때문이다. 예를 들면 장애인 활동지원 등의 복지사업에서 지방비 10~50%를 써야하기 때문에 진정한 의미의 자주재원이라 하기는 힘들다.

<표2>에서 보듯 2012년 재정자립도는 24.66%에서 올해 20.54까지 떨어졌으며, 재정자주도 또한 2012년 67.55%에서 올해 65.82%로 낮아졌다. 군의 예산이 갈수록 중앙정부 의존도가 높아지고, 군이 자체적으로 쓸 수 있는 예산비율은 낮아지고 있다는 것을 보여준다.

양평군의 재정상황이 나빠 보이지만군 단위 지자체들의 자립도, 자주도 평균치보다 양평군이 더 높은 것을 알 수 있다.

현재 우리나라 국세와 지방세의 비율은 대략 8:2 정도다. 이와 같은 국세와 지방세의 심한 불균형은 지방재정을 만성적인 적자로 만들고 있으며, 중앙정부에 대한 지방의 의존성을 높이는 결과를 초래해 결과적으로 지방자치를 반쪽짜리 자치로 전락시키고 있다.

일부 전문가들은 명실상부한 지방자치가 되기 위해서는 지방의 자주재원을 늘려야 하며, 이를 위해서는 국세의 지방세 이양, 지방교부세율 조정, 새로운 지방세목 신설 등이 과감히 진행되어야 한다고 주장한다.

사업 분야별 예산편성 현황

올해 양평군이 사업 분야별로 편성한 현황(본예산 중 일반회계)을 살펴보면 사회복지분야가 29.17%로 가장 높은 비중을 차지한다. 농림해양수산이 12.67%, 일반공공행정 8.99%, 국토 및 지역개발 8.14% 순이다.

교육은 전체의 0.62%, 산업‧중소기업은 0.79%로 비중이 매우 낮은 것을 볼 수 있다.

다음 순서에서는 각 사업 분야에 편성된 예산을 세부적으로 살펴본다. 어떤 분야에 어느 정도 예산이 편성되는가에 따라 양평군이 실제 추구하는 사업별 비중이 드러날 것이다.