마을만들기, 비영리민간단체, 관피아 등 지역현안 진단

양평시민의소리가 주최하고 양평시민포럼이 주관한 자치분권토론회 ‘양평의 미래를 묻는다-소통’이 지난 22일 양평읍사무소 대회의실에서 열렸다. 이윤실 양평군청 공무원노조위원장, 이호 풀뿌리자치연구소 더 이음 소장이 발제자로 참여했고, 강병국 경기도체육회총괄본부장, 김덕수 국민의당 여주·양평지역위원장, 송요찬 군의원, 여현정 경실련 사무국장 등이 주요 토론자로 참여했다. 사회는 성종규 변호사가 맡았다.

‘양평의 미래를 묻는다’ 토론회는 내년 지방선거를 앞두고 지역의 문제를 진단하고 해법과 비전을 공유해 지방자치의 정책방향을 제시할 목적으로 추진됐다. 총 5회로 기획된 토론회의 첫 번째 주제는 ‘소통’이었다.

본지는 당일 진행된 이윤실 노조위원장과 이호 소장의 발제문, 주제토론 참가자들의 발언을 정리해 싣는다. 운영 미숙으로 토론회가 풍성하게 진행되지 못한 것에 대해 참석자들의 양해를 구하며, 이번 토론회가 지방자치와 관련한 활발한 논의가 촉발되는 계기가 되길 바란다. (편집자 주)

<발제>

권한 없는 참여는 ‘동원’… 주민참여에 대한 군의 인식 바뀌어야

▲ 누구에게 권한을 분배하고자 하는가

최근 분권에 대한 논의가 활발히 이뤄지고 있다. 이는 우리나라의 분권 정도가 매우 미흡하기 때문이다. 미약한 분권 현황은 세입 배분에서 잘 드러난다. 중앙과 지방의 세입 비율은 8대2 정도다. 지방정부가 중앙정부의 예산지원에 대한 의존도가 크기 때문에 중앙정부에 예속될 수밖에 없다.

세입 분배만 문제가 아니다. 국가사무 중 중앙정부의 사무가 차지하는 비중은 80%에 달한다. 나머지 20%만이 지방정부의 사무로 분류된다. 그만큼 지방정부가 자율적으로 결정하고 집행할 수 있는 사무의 범위가 좁다는 것이다.

분권문제가 제기되고 있는 것은 바람직하지만 기존 중앙정부에서 가지고 행사하던 권한을 지역으로 분배하면 그 권한을 누가 사용하게 할 것인가에 대한 고려는 논의되고 있지 않다.

이런 고민이 없기에 자치단체장의 권한이 강해지고 의회의 권한이 약해지고 있다. 지방자치라고 하지만 주민에게 권한이 있다고 생각하기 어렵다. 시민참여는 당연히 권한과 동반될 수밖에 없다. 권한이 동반되지 않는 참여는 ‘동원’의 수준에 그칠 수밖에 없다.

▲ 거버넌스에 기반한 민·관 소통

세계적으로 유행하고 있는 말이 거버넌스(governance)다. 이 용어는 한국에 수입된 이후 다소 왜곡돼 사용됐다. 가장 대표적인 것이 거버넌스를 민관협력쯤으로 이해하는 것이다. 민관협력과 달리 거버넌스는 민과 관이 공동의 통치자 또는 운영자로서 협력적 권한을 나눠 갖는 형태를 의미한다.

거버넌스가 제대로 작동되기 위해서는 시민들의 주체적이고 적극적인 참여가 먼저 이뤄져야 한다. 이는 단지 행정의 노력만으로 가능하지 않다. 참여는 주로 시민사회의 영역이자 역할이다. 그런 점에서 거버넌스 활성화를 위해서는 시민사회의 역량을 강화하기 위한 노력 역시 필요하다.

거버넌스를 엘리트들의 참여로 좁게 한정하려는 시도도 경계해야 한다. 권한을 나누는 협력 주체는 일반 주민들에게 개방되어야 한다. 이에 대한 반론은 흔히, 일반 주민들은 거버넌스의 한 주체가 될 만한 역량이 없기에 권한을 분배하는 것이 곤란하다는 것이다. 하지만 지금 역량이 부족해 권한을 분배할 수 없다면, 우리는 100년이 지난 후에도 주민 역량 부족이라는 변명을 할 수밖에 없을 것이다. 역량이라는 것은 적절한 권한을 사용하는 경험을 통해 강화된다. 다만, 주민들의 역량에 걸 맞는 적절한 권한의 정도에 대한 논의와 합의가 필요하다.

▲ 주민참여제도 개선 통한 민·관 소통의 재구성

선출직 공직자와 행정의 주민에 대한 인식이 바뀔 필요가 있다. 선출직 공직자인 정치인들은 주민들을 진정한 주권자로 보기보다 정치적 지지자와 그렇지 않은 사람으로 구분해 바라보는 경향이 있다. 행정 공무원은 주민들을 민원인으로 바라보는 시각이 크다. 그런 인식으로는 잘 만들어진 주민참여제도나 정책도 주민들의 잠재된 역량을 지역발전을 위한 자원으로 받아들일 수 없다.

양평군수 및 군의회를 비롯한 행정에서는 먼저 주민들에 대한 인식을 변화시킬 필요가 있다. 협력적 소통이 원활하게 이뤄지려면 시민사회, 즉 주민들의 자치 역량을 강화시키기 위한 의도적이고 꾸준한 노력도 필요하다. 노력의 성과 정도에 따라 민과 관의 파트너십과 소통이 보다 원활히 이뤄질 것이다. 강좌식 교육 프로그램 실행을 넘어 주민들에게 일정한 권한을 부여하는 것은 꼭 필요한 전제다.

양평군은 기본적으로 재정자립도 및 재정자주도가 각각 22.4%와 65.8%로 매우 낮다. 이 같은 재정 형편으로는 나날이 높아지는 주민들의 욕구를 충족시킬 수 없음은 자명하다. 그런 점에서도 주민들의 잠재적 역량은 반드시 필요하다. 주민의 참여와 자치 강화는 행정의 발목을 잡는 것이 아니라 지역사회의 질적 발전을 위해 불가피한 요소다.

일부 정치 엘리트들과 그에 종속된 행정 중심으로 주민들을 정치의 관객으로 방치할 것인가? 아니면, 주민들이 실제 정치의 주체가 될 수 있도록 할 것인가? 이런 현실적인 문제는 결국 민주주의의 문제이기도 하다. 과연 질적 민주주의를 촉진할 것인가 아니면 형식적 민주주의를 그대로 방치하고만 있을 것인가? 선택은 양평 주민들과 정치인, 그리고 행정이 할 것이다. 그리고 이 세 주체의 합의가 제대로 이뤄지지 못한다면, 이 세 주체들의 정치적 역관계에 의해 그 방향이 결정될 것이다. 그래서 군수와 지방의회, 행정의 변화가 이뤄지지 않는다 해도 주민들의 적극적인 참여 의지와 정치적 영향력을 미치기 위한 노력 또한 매우 중요하다.

만족스런 행정서비스 제공… 공무원 조직문화 개선해야

“가장 큰 문제는 불공정한 인사시스템”

▲ 공정하지 못한 인사시스템

공무원의 조직문화에 대해 말해 달라고 해서 욕먹을 각오를 하고 이 자리에 앉았다. 공무원 조직문화의 가장 큰 문제점은 공정하지 않은 인사시스템이다. 특정인물의 잦은 인사이동과 인사 때마다 다른 규정을 적용해 전혀 예측 할 수 없다. 다면평가로 이뤄진 근무성적평정서, 직무역량 평가가 도입됐으나 인기투표라는 말도 나오듯  정착되지 못했다.

지방자치가 되면서 외부 인사들이 공무원(특히 5, 6급) 승진 시 인사를 좌지우지하고 있는 실정이다. 인사위원회가 비밀이기에 더 믿을 수 없어 노조 치원에서 공개되는 시스템을 요구하나 인사는 기관장의 고유 권한으로 접근하기가 매우 어렵다.

▲ 현실적 성과시스템 구조의 부재

공무원은 대기업이나 중소기업처럼 물건을 파는 것의 순위를 매기는 것이 아니다. 중앙에서 내려오는 공문서 등 각자 과에서 성실히 일을 하는데 각기 다른 지표 및 평가시스템을 가지고 순위를 매기고 있다. 너무 많은 평가(정부합동평가, 도정평가, 군정평가(BSC))는 군민에게 더 다가가는 감성행정 및 친절행정이 미흡하게 되는 원인이 되고 있다. 한사람이 받는 평가가 7개가 넘는 경우도 있다. 우리에게 맞지 않고 실적만 남기는 공모는 하지 말아야 하는데 무조건적인 공모로 사후에 더 문제가 되는 실정이다.

직원들은 조기집행을 반대하고 있다. 국가에서 일찍하면 부가가치세 많이 걷히기 때문에 시행하고 있지만 지역경제 활성화를 방해하는 제도다. 노조는 조기집행을 반대했으나 9회 연속 최우수상 받고 리더만 성과 올렸다. 1억원의 인센티브가 군민들에게 좋은 성과인지는 의문이다.

▲ 조직의 진단

인사에 맞춰 조직을 만들고 고민하는 실정이다. 또한 어떤 부서는 야근을 너무 많이 하고 어떤 부서는 그렇지 않다. 각 실과소마다 업무의 질과 양을 다시 조사하고 조직과 정원을 다시 조정하고 협의해야 한다. 조직 진단을 타 기관이나 우리 조직을 모르는 분들에게 용역을 줄 것이 아니라 우리 직원들과 소통하고 협조를 구한다면 더 나은 조직이 만들어지지 않을까 생각한다.

▲ 공무원 조직은 종속관계

잘못된 지시를 해도 ‘아니요’라는 말을 하는 부서장이나 직원들이 없는 실정이다. 리더는 모든 것을 다 잘 한다고 생각하며 팀이나 조직도 말 한마디로 다 이뤄진다고 생각하고 있다. 잘못된 것을 지적하면 건방지다고 미움을 받고 왕따를 당하고 인사고과도 받지 못해 말 한마디 못하는 수직관계가 되버렸다. 직원들 간의 의사소통이 절실히 필요하다.

▲ 공무원도 노동자다

근로기준법에 노동자임에도 공무원은 특별법 때문에 노동절날 쉬지 못한다. 공무원이 행복해야 군민들에게도 만족스러운 행정서비스를 할 수 있고 감성서비스로서 봉사하며 군민과 공무원이 서로 소통하고 이해갈등 조정을 잘 해 발전된 양평군을 만들어 나갈 수 있다.

손바닥도 마주쳐야 소리가 나듯이 일방통행은 아무것도 이룰 수 없으며 독불장군이 되는 사례가 많다. 공무원으로서 주민의 민원을 만족시키고 싶지만 양평군청 공무원은 재량권이 거의 없다. 이런 점으로 주민과 소통 안 돼 부딪히는 경우가 많이 생기고 소송까지 가는 사례가 비일비재하다.

가화만사성이라고 했다. 조직이 행복해야 군민에게도 만족스런 행정서비스 제공할 수 있다. 리더가 잘못된 지시를 하면 ‘아니오’라고 말할 수 있은 공무원이 되도록 해야 한다. 그래야 771명 조합원, 양평군청 공무원, 발전된 양평군이 될 것이라고 믿고 있다.

<주요 토론자 발언>

<강병국> 강병국 경기도체육회총괄본부장

<송요찬> 송요찬 군의원

<여현정> 여현정 경실련 사무국장

<김덕수> 김덕수 국민의당 여주·양평 지역위원장

주제1) ‘관이 민의 수준을 믿지 못해서 권한을 주지 못하겠다’는 부분에 대한 생각은

강병국… “민관 협치를 뛰어 넘어 권력을 나누는 거버넌스로 가는 과정은 민‧관 간의 신뢰와 함께 현실의 문제를 지역사회가 함께 공유하려는 노력이 있어야 한다. 시민운동가, 전·현직의원, 지역을 고민하는 주민들이 이런 자리를 통해 지역사회가 나아갈 방향을 함께 고민하고 소통하며 만들어간다면 원하는 세상을 만들 수 있는 계기가 될 수 있다.”

김덕수… “양평군정은 군민이라면 평가, 생각, 지적할 수 있어야 하지만 민관 소통할 수 있는 시스템이 작동하지 않는다. 이윤실 위원장도 인사시스템 얘길 했지만 예상 밖의 인물이 5급 승진을 하는 등 밀실정치가 행해지고 있다. 검증시스템이 전혀 가동되지 않고 있다. 충분한 토론, 전문가 위원회 검증, 군민토론 등의 과정이 전혀 없다. 잘못된 정책이 나오면 작동이 중지돼야 한다. 검증위원부터 제대로 선발해 진행해야 하지만 군수 최측근으로 위원들이 포진돼 양질의 의견을 공유할 수 없다. 자기 발등 찍는 결과다. 객관적이고 검증된 시스템을 빨리 갖춰야 한다.”

송요찬… “소통이라고 하면 서로 다른 주장을 자유롭게 낼 수 있어야 하지만 결과 도출을 위해 일방적 주장을 강요하는 분위기가 문제다. 7년간 의회활동을 해보니 법령으로 할 수 없는 것이 많았다. 법령정비 등 구조적 문제를 해결해야 한다.”

여현정… “현실정치 참여하고 있지 않은 주민 입장에서 이야기 하겠다. 양평 온지 8년, 양평은 정치적으로 다른 곳과 많이 다르다. 주민에 의해 선출됐음에도 민심을 두려워하지 않을 뿐 아니라 주민 요구나 의견에 관심조차 없다. 이호 소장이 발제한 주민수준 운운한 부분은 거슬렸다. 오히려 민의 수준이 높다고 생각한다. 얼마 전 용문에 화상경마장 추진을 주민의 힘으로 막아냈다. 이재명 성남시장은 본인을 머슴이라 한다. 군수한테 잘 보여야 한자리 할 수 있다는 생각이 빨리 바뀌어야 한다.”

주제2) 마을만들기야말로 주민 자치적으로 해야 하는 사업인데 현실은 어떤가

강병국… “서종면이 대표적으로 마을디자인을 시작했다. 성 위원장이 예전에 ‘주민들이 알아서 하도록 내버려만 둬도 좋겠다’고 한 말이 생각난다. 주체적으로 하고 싶다는 뜻으로 들었다. 본격화되고 있는 마을만들기 사업은 주민주체의식을 가지고 자신의 삶의 터를 가꾸는 일인데 관에서 시작하고 있다. 순서와 주체가 바뀌었다. 주민이 따라가고 있는 상황이 되고 단계를 만들어 주민을 동원하고, 경쟁에서 이기기 위한 짜여진 듯한 노력을 보면서 주민들이 원하는 마을만들기가 이래서는 안 되겠다는 생각을 했다. 다음 지방정부의 가치는 군정의 중심에 군민이 주인다운 역할을 할 수 있는 관의 자세 변화다. 지금까지 지역발전에 ‘갑을’ 관계가 형성돼 있었다. 이제는 관이 스스로 ‘을’임을 자처할 수 있는 자세변화가 필요하다.”

김덕수… “이 문제는 적극적 동기부여가 필요하다. 양평의 마을만들기에서 농업은 제외됐다. 피부에 와 닿는 먹고사는 문제를 마을별로 창출하고 소득을 창출해야 만족도도 높아진다. 양평군은 농업이 뒤져있다. 평당 3000원 농업을 하고 있는데, 다른 지방은 평당 3만원 농업을 하고 있다. 우선은 소득창출이 돼야 적극적으로 활성화 될 수 있다.”

송요찬… “2012년 마을만들기 전국 사무장이 한자리에 모였다. 제발 벽화그리지 말라고 했다. 그런데도 금세 제주도부터 철원까지 마을벽화를 그리더라. 결국 예외 없이 똑같이 관에서 이미 지정해주는 방식으로 마을만들기가 진행되고 있다. 하향식으로 진행되는 마을 만들기에서 군민이 함께 결정할 수 있는 권한은 제한적이다. 시스템적 한계가 문제다.”

여현정… “마을만들기, 어디나 비슷하다. 지역특산품도 특별하지 않다. 이주민이나 소규모 단체에서 내는 아이디어에도 관심을 가져달라. 여러 의견을 내도 조례 등 시스템에서 막히는 것 좀 바꿔달라.”

주제3) 지역 비영리 민간단체를 키울 수 있는 방법과 면장선출제에 대한 생각은

강병국… “자생적인 NPO가 있었지만 비판과 대안제시, 군민의 여론 모아서 전달하는 창구로써의 역할을 충분히 하지 못했다. 양평에서 NPO가 발전하려면 군의 자세 전환이 선행 돼야 한다. 비영리 민간단체 각자가 추구하는 목표로 충분히 존재감 있는 역할을 할 수 있도록 환경과 시스템, 문화를 만들어줘야 한다. 이것은 행정집행부와 의회의 역할이다.

면장선출제는 일종의 개방공직제로 알고 있다. 공직사회가 가지고 있는 경직성, 폐쇄성을 경쟁을 통해 없애기 위해 부상하고 있다. 면장은 지역리더로서 직무를 수행해야 하는데 농촌지역에서 공모를 통해 선출시 여러 가지 요소를 검토해야한다. 위험요소가 있고 갈등을 야기할 수 있다. 면밀하게 지역사회에서 공감대를 만들어내는 과정, 공무원노조와도 긴밀한 상의가 필요하다. 면장개방공모제는 서울시 사례 모니터링을 통해 양평에 맞는지 충분히 검토 후 도입해야 한다. 전문성이 필요한 직무(환경, 문화, 예술 우리지역사회에서 갖고 있지 못한 전문직)는 공모를 통해 시도가 가능하다. 장기적으로 주민들이 의사결정에 주도적으로 참여할 수 있기 때문에 도입해야한다.”

김덕수… “양평NGO, 군민포럼 있던 사람들 다 정치인 됐다. 정치인 되는 통로로 순수한 NGO 역할 못했다. 선출직 의원이 군민들 두려워하지 않는 것은 견제세력이 없다는 뜻이다. 경실련처럼 의정 군정 모니터링을 주도적으로 해야 한다.”

여현정… “경실련은 2년전 창립해 순수한 NGO로 양평에서 활동해 왔다. 정부보조금 받지 않고 있다. 누구도 하지 못하는 군 견제 역할, 정치적 중립을 유지하고 하고 있다고 생각한다. 중앙의 얘기를 전달하는 역할도 하지만 주민들 얘기를 잘 듣고 있다. 면장이 면에서 어마어마한 권력을 가지고 있어 면장선출제를 제안할 예정이다.”

송요찬… “양평군민포럼 정치세력화 되지 않았다. 지역 현안 해결 및 원주민 이주민 간의 갈등 해결 등 여러 활동을 하고 있다. 오해하지 말아 달라. NGO 단체 쉽지는 않다. 학연, 지연, 혈연 얽혀 있다. 법적제도 마련이 선행돼야 한다.”

4) 관피아 문제에 대한 생각과 오늘 포럼 총평은

강병국… “양시소 통해 지역 큰 화두로 등장한 관피아를 심각한 문제로 생각한다. 퇴직 공무원, 순기능도 있지만 내부승진 차단 등 관련 기관에서 많은 문제들이 야기되고 있다. 양평 관피아의 폐단은 군과 산하 기관이 독립성을 유지하지 못하고 군의 일부 부서로 전락할 우려가 매우 큰 점이다. 군 행정의 연속성상에 놓이게 돼 공직자 출신 리더들이 소신껏 의지대로 운영할 수 없다. 기관이 추구하는 존재가치를 제대로 보여줄 수 없는 것이 문제다. 공직자 출신 외에 전문성과 경험을 가지고 운영할 수 있는 인물이 있는가 하는 의문은 편협한 인식이고 잘못된 생각이다. 공공기관의 자격 요건이 상당히 제한돼 있다. 공직자 출신 이 우선적으로 갈 수 있도록 만들어져 있다. 지역사회에 굉장히 많은 인재풀이 있다고 생각한다. 기관이 가지는 독립성을 보장할 수 있다면 그 인재풀을 애정과 의욕을 가지고 참여할 수 있도록 행정차원에서 만들어내야 한다.”

김덕수… “군수가 절대권력이 돼 군민을 두려워하지 않는다. 고위공직자 출신이 산하 기관장으로 포진하고 있는데 향후 양평미래가 한 사람의 권력에 의해 좌지우지 돼서는 안 된다. 지자체 권력 세습화되고 소수의 권력들이 양평을 이끌어가고 있는데 한번 문제가 되면 엄청난, 화산 같은 폭발이 될 것 같다. 의원들은 군민의 대표자다. 시스템을 통해 군수의 권력을 견제할 수 있어야 하고 시민단체와 언론이 견제역할을 해야 한다고 생각한다.”

송요찬… “퇴직공무원 산하단체 취업은 내부승진 문제뿐 아니라 선후배 관계로 인해 견제가 어렵다. 양평뿐 아니라 다른 지자체도 문제다. 제도적으로 5급까지 제한해야 한다. 지자체장의 의지가 가장 중요하다. 현재는 결여됐다.”

여현정… “옥천 가면 ‘군수의 은혜를 입은 사람들이 90%다’라는 말이 있다. 참으로 비상식적인 적폐를 주민들이 여태껏 용인한 것이 문제다. 퇴직공무원 자리를 마련해준 셈이다. 철밥그릇을 가지고 주민들 위에 군림해왔다. 공무원을 주민이 평가할 수 있는 시스템이 마련돼야한다. 주민 감사관제 제안했지만 진행되지 않고 있다. 주민들이 무서운 존재라는 것, 힘을 모은 단체들이 생기고 있음을 알아줬으면 한다.”